1.我国低空空域管理政策方案

 

我国政府对低空空余管理的问题很早就重视了起来，2010年8月，国务院和中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发[2010]25号），正式拉开了我国低空空域管理改革的大幕。第一轮改革试点突出空域分类化管理，从2010年到2014年，军航空管系统率先在试点地区将低空空域由原来的全部为管制空域，改为管制、监视、报告三类空域，按照审批和报备两种方式实行分类管理以提高低空空域的使用效率，试点在全国14个省自治区直辖市相关地区同时进行，占全国空域的33%。第二轮改革试点突出空域精细化管理，从2015年至2018年，在首轮试点的基础上，军航和民航空管系统同时发力，在珠三角和海南地区展开空域精细化管理改革试点，重点是优化空域审批制度、动态灵活使用、建立低空空管服务保障示范、加强“低慢小”航空器安全管控等，着力解决空域管理粗放、使效率不高的问题。第三轮改革试点突出空域协同化管理，从2018年至2023年2月，国家空管委办公室先后批准四川开展低空空域协同管理改革试点，以及湖南、江西、安徽3省的低空空域协同管理改革试点拓展。将原低空空域由军民航分块管理转变为军地民三方协同管理，将低空飞行由管制指挥模式转变为目视自主飞行模式；由军地民三方共同组成的低空空域协同管理运行中心，将任务、空域、飞行计划3个申请环节简化为飞行计划报备1个环节，给予地方政府更多管理权。这一方案的不足和问题包括，一是试点范围仅局限于军航管理的低空空域，尚未涉及民航航路内低空空域；二是试点中偏离现行国家空域管理规章的作法，尚未得到立法确认；三是各试点省分别建设的飞行服务保障系统，缺乏全国统一的技术规范和标准。

 

《国家空域基础分类方法》将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域，这是首次划分出非管制空域，可视为我国空域管理的重大突破，有望提升空域资源释放程度，进而助力通用航空发展 。然而，G、W空域使用了真高（AGL）的概念，不是气压高度，运营人很难掌控高度，受到空中气流和天气条件等影响，稍有不慎超过高度，造成犯规，而且空域浪费很大。

 

图15：国家空域分类图示

 

《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》对现行空域管理体系进行了重大调整，设立了基于五个战区的地区空中交通管理组织协调机构，并且空中交通管理领导机构和组织协调机构均设置实体办事机构，负责日常事务工作。同时将现有军民相对独立的管理运行机构，分级设立为空中交通管理联合运行机构，负责本责任区空域管理有关事项。《条例》增加对县级以上地方人民政府及有关单位授权作为空域管理机构组成，按照职责分工协助做好有关空域管理工作。

 

2.扶持性政策

 

在支持政策方面，当前低空经济的发展还处在相对初级的阶段，经济性问题亟待解决。基建设施方面，物理和信息基础设施支持，包括机场、起降点、维修站、无人机管理系统等，初期投资成本高；低空经济信息化进程中的一大瓶颈在于低空通信、感知、导航等方面的保障能力尚显不足，导致空域有效管理和高效服务面临巨大挑战。传统的雷达技术受限于城市环境复杂、部署难度大的局限，难以满足大规模、精细化的低空监测需求。低空智能网联是低空经济高质量发展的必然要求，面向大批量、大范围、密集型应用需求，建立唯一身份识别码、设备登记的完备管理体系迫在眉睫。产品设计制造方面，无人机技术、eVTOL飞行器等新型低空经济载体的研发需要大量的研究与开发投入，且存在失败的风险。运营成本方面，低空交通工具的维护、能源消耗、空中交通管理等均需要持续的运营成本，对于初期尚未形成规模经济的项目来说，这可能是一个重大负担。

 

2024年，共有18个地方政府将低空经济写入了政府工作报告，其中深圳市的支持力度最大，专项政策最多。从具体的政策支持细则来看，当前各地方政府对低空经济的支持细则主要在以下3个方面：第一是发展基础设施建设，包括通航机场（属于地方事权，单个建造成本：3500万/个）、起降平台(根据类型不同，单个建造补助：10-300万元/个)；第二是拓宽下游应用场景，以《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施（征求意见稿）》为例，在开设航线的鼓励措施方面，载人航线根据场景的不同，补贴金额一般在150-400元/架次不等，货运航线的补贴金额相对载人航线更低，在30-90元/架次不等；第三是推动企业/项目落地：企业落户、增资扩产、推动关键技术研发及成果转化、适航取证，一般给予一次性补偿，每种类别的补助金额在百万到千万不等。

 

《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》印发后，自2020年1月起，“通用机场”从中央与地方共同财政事权调整为地方财政事权，在当前化债的背景下，地方财政腾挪空间有限，这都是潜在的限制因素。

 

3.eVTOL取证

 

民用航空器要想投入生产运营，需要取得型号合格证（TC）、生产许可证（PC）以及适航证（AC），分别代表了产品设计符合相应适航规章，制造商具备重复制造该合格航空器的能力，以及该航空器具备投入运营的能力。其中，TC是“三证”中最难攻克的，用业内的话来说就是“剩下的两证在流程上不可缺少，但技术难度上已大为不同。”

 

无人驾驶载人类eVTOL作为一种新型航空器，在全球都没有现成的适航审定标准，中国也没有，航空器企业只能“摸着石头过河”，事关乘客生命安全，民航监管部门也必须慎而又慎地一边探索一边制定相关的标准和规则。2020年12月28日，亿航公司向民航局适航司提交了EH216-S型无人驾驶航空器系统型号合格证（TC）申请书，直到2023年10月才取得eVTOL行业的全球首张型号合格证（TC），随后12月适航证（AC）获批。4月7日，EH216-S无人驾驶载人航空器系统生产许可证（PC）颁证仪式在广州举行，这也是全球eVTOL行业内首张生产许可证，EH216-S率先迈入规模化生产阶段，也为下一步的商业化运营提供重要保障。自向民航局提交申请以来，亿航从0到1的取证过程，历时3年。贺天星讲述道：“在过去三年，我们和中国民航局一起完成了适航标准。既拿到了适航证，实际上也完成了适航标准的建设。”亿航智能通过其真实的飞行取证过程，推动了中国民航局在eVTOL这一全新硬件体系的适航审定标准。

 

4.飞行人才培养选拔

 

近日，民航局飞标司发布了《中国民航驾驶员发展年度报告2023年版》。据统计，截至2023年12月31日，中国民用航空局颁发的有效民用航空器驾驶员执照总数为86091本，而其中，直升机驾驶员执照3335本，从2018年至今直升机驾驶员执照总共才增加了228个。

 

据民航局发布信息通告《2023年通用和小型运输运行概况》，截至2023年12月31日，我国实际在运行的通用及小型运输航空公司396家、从业飞行员3980名。根据民航局编制的《全国通用机场布局规划》，到2030年，我国通用机场总量约2058座，如果每个通用机场配置10架通用航空器，每架通用航空器配置1.4名飞行员，总共需要的飞行员总量预估在2.9万人左右，未来人才缺口巨大。

 

目前，我国通航飞行员培训主要依赖两种形式，一是学历教育+执照教育，诸如中国民用航空飞行学院、中国民航大学等；二是单纯执照教育的培养模式，例如湖北蔚蓝航空、海南航空学校等。美国共有1300余所航空学校，占全球的半数以上，各类企业都可以兴办航校，例如飞机厂商、各种通用航空协会等。